Par Mona Sukkarieh. La version arabe de cet article a été publiée le 27 Avril 2012 dans Al-Mustaqbal.
Traditionnellement, le Parlement constitue l’arène ou se côtoient et se confrontent les principaux courants politiques au sein d’une société. « Destin de la démocratie », comme l’écrivait le juriste Hans Kelsen, il assure la représentation du peuple et est investi de deux fonctions : une fonction législative consistant à élaborer et voter des lois et une fonction de contrôle du pouvoir exécutif assurant ainsi la mise en place d’un système de freins et de contrepoids entre les principaux pouvoirs.
Les premières expériences parlementaires dans le monde arabe remontent à la deuxième moitié du XIXe siècle, au cours des années 1860s, curieusement en Egypte et en Tunisie, fers de lance du mouvement de contestation qui envahira le monde arabe un siècle et demi plus tard.
Faibles et souvent marginalisés, les Parlements arabes ont eu, généralement, les plus grandes difficultés à s’imposer face aux autres institutions nationales. Le changement de régime dans certains pays et les réformes annoncées dans d’autres depuis le début du mouvement de contestation permettent-ils d’envisager un rôle plus central des Parlements dans l’échiquier politique ? En effet, des réformes touchant le pouvoir législatif ont été engagées dans plusieurs pays, du Maghreb au Golfe arabo-persique en passant par le Mashrek, souvent à l’initiative du monarque ou du chef de l’Etat : basiques dans certains cas, comme l’élection des membres au suffrage universel (Qatar), l’élargissement du domaine de compétences (Maroc) ou en encore le transfert de certaines compétences législatives au Parlement (Oman) ; beaucoup plus modestes dans d’autres comme l’élargissement du collège électoral (Emirats Arabes Unis) ou l’autorisation concédée à la femme de siéger au Parlement (Arabie Saoudite) ; et carrément audacieuses avec la création de 2 assemblées constituantes en Tunisie et Egypte (une 3e est prévue dans quelques mois en Libye).
A l’heure des révoltes dans le monde arabe, qu’on a tendance à associer à une vague de démocratisation, il serait utile de s’interroger sur le rôle de ces assemblées durant cette période d’agitation et la place qu’elles pourraient éventuellement occuper avec la reconstruction/restructuration politique engagée dans ces pays.
Au niveau des textes, souvent inspirés des constitutions européennes, les assemblées parlementaires arabes jouissent, pour la plupart d’entre elles, de pouvoirs assez larges. Elles sont en majorité élues, (co-)détiennent l’initiative législative, sont dotées de moyens d’action leur permettant de contrôler l’Exécutif, et leurs membres bénéficient d’une immunité parlementaire censée garantir leur indépendance.
En réalité, très peu de Parlements arabes ont pu ou ont eu l’occasion de réaliser leur potentiel. Au contraire, ils étaient souvent les premières victimes d’un cadre institutionnel soigneusement dessiné par un pouvoir exécutif puissant, et plus précisément par un chef d’Etat concentrant l’essentiel des pouvoirs entre ses mains.
En effet, dans nombre de pays arabes, l’affranchissement de la tutelle étrangère ou le remplacement de certaines monarchies par des régimes présidentiels, s’est souvent accompagné de la dissolution de Parlements élus et leur remplacement par des assemblées plus dociles, moins légitimes donc. La déclaration de l’état d’urgence, par définition provisoire mais en réalité maintenue pendant de longues années voire même des décennies, transformait des mesures censées être exceptionnelles, temporaires, en mesures permanentes.
Paradoxalement, et pour éviter un quelconque regain de l’activité parlementaire, notamment avec la période de libéralisation relative des années 1990s, les Etats arabes ont eu recours au bicaméralisme. Effectivement, à l’exception du Sénat jordanien créé en 1946, et du Conseil Consultatif égyptien créé en 1980, toutes les Chambres Hautes arabes ont été créées à partir des années 1990s. L’objectif non-déclaré étant de modérer l’action des Chambres basses, généralement élues au suffrage universel et laissant une certaine marge de manœuvre à l’Opposition, les membres des Chambres hautes sont, à quelques rares exceptions près, soit nommés par le chef de l’Etat, soit élus au suffrage indirect favorisant les élites clientes du pouvoir.
Il est difficile d’envisager, dans un tel contexte, un quelconque rôle des Parlements arabes dans l’activité politique agitée de ces derniers mois, que ce soit en tant que porte-paroles et représentants de la volonté du peuple ou en tant qu’acteurs initiant des politiques de réforme répondant aux attentes du peuple.
Cependant, la reconstruction politique engagée dans certains pays fait renaitre l’espoir d’une ré-examination de la place et du rôle du Parlement dans l’ordre politique interne.
Les élections en Tunisie, berceau du mouvement de révolte arabe, ont marqué l’aboutissement d’une transition relativement douce vers un système démocratique. En effet, l’Assemblée nouvellement élue jouit non seulement de pouvoirs législatifs, mais elle est aussi chargée de désigner un gouvernement transitoire et, en tant qu’Assemblée Constituante, elle est chargée de rédiger la prochaine Constitution du pays et de définir ainsi la forme du futur système politique.
Le Parlement égyptien, quant à lui, ne jouira visiblement pas d’un mandat aussi clair et large. En effet, à la suite des évènements qui ont abouti à la démission du Président Hosni Moubarak, une commission a été chargée, le 15 février 2011, de réviser la Constitution et de présenter une série de propositions de réformes qui serait soumise à referendum. Le referendum constitutionnel organisé en mars a fini par valider les amendements et adopter une constitution provisoire. Le texte prévoit des élections parlementaires en septembre 2011 – finalement tenues en 3 étapes, entre novembre 2011 et janvier 2012 – et l’élaboration d’une nouvelle Constitution par une Assemblée Constituante élue par le nouveau Parlement. Au cours de l’été, des voix se sont élevées, exprimant une crainte qu’une Assemblée Constituante formée après les élections et qui serait vraisemblablement contrôlée par des courants islamistes de toute sorte, œuvrerait vers un régime islamique. Afin d’apaiser ces craintes, et à l’initiative du bureau du vice-Premier ministre, un texte a été adopté énonçant une série de principes fondamentaux que l’Assemblée constituante à venir serait tenue de respecter au cours du processus de rédaction de la nouvelle Constitution. Le texte prévoit aussi de limiter le nombre de députés dans le comité chargé de rédiger la nouvelle Constitution et par là même de définir l’équilibre des pouvoirs entre les institutions. En effet, la proportion de parlementaires ne dépassera pas les 50% ; ils seront rejoints par des représentants syndicaux, des experts en droit constitutionnel, des institutions religieuses et des associations professionnelles. Les militaires ont également réussi à imposer une clause exemptant le budget militaire de tout contrôle parlementaire, au grand dam des forces islamistes et libérales. Les premiers mécanismes de contrôle du pouvoir législatif viennent d’être posés avant même l’élection du nouveau Parlement.
Sans vraiment aboutir à l’élaboration d’une nouvelle Constitution, le Maroc a lui aussi connu une révision constitutionnelle en 2011 visant à réformer le système politique et les rapports entre les différentes institutions du pays. Proposée par le Roi lui-même lors d’un discours prononcé le 9 mars 2011, en réaction notamment aux soulèvements qui secouaient le monde arabe et qui trouvaient échos au sein de la société marocaine avec la multiplication des appels à manifester, cette révision est loin d’instaurer une monarchie parlementaire/constitutionnelle. S’il est vrai qu’elle réduit la concentration des pouvoirs aux mains du Monarque au profit du Premier ministre et du Parlement, il n’en reste pas moins que le Roi conserve l’essentiel de ses pouvoirs régaliens et garde la mainmise sur la justice, les affaires religieuses en sa qualité de commandeur des croyants, la diplomatie et l’armée. Voulues et décidées par le Roi, ces réformes ont été préparées par une commission d’experts nommée par le Roi, sans consultation parlementaire ; elles semblent avoir pour objectif de mettre la Monarchie à l’abri d’un soulèvement populaire qui risquait de s’étendre, à l’image de ce qui se passe ailleurs dans le monde arabe.
A l’exception du mouvement civil du 20 Février, la réforme constitutionnelle semble donc répondre aux attentes du peuple qui l’a approuvée par referendum à 98% en Juillet 2011 avec un taux de participation avoisinant les 75%. Si on peut avoir des doutes vis-à-vis un tel score, les débats autour des élections parlementaires qui se sont déroulées fin Novembre, et boycottées par le mouvement du 20 Février et quelques groupuscules de gauche qui appellent à l’établissement d’une véritable monarchie parlementaire limitant les pouvoirs absolus du Roi, ont incontestablement fait de ce scrutin une mesure de la légitimité du Roi. Avec un taux de participation estimé à 45% – 7% de plus par rapport aux élections parlementaires de 2007 – les élections représentent un succès modeste pour la monarchie, mais un succès tout de même, suggérant que le public reconfirme sa confiance dans la monarchie et le système politique, qu’on ne peut qualifier de monarchie parlementaire malgré les récentes réformes. Il est intéressant de noter à cet égard que pour Abdelilah Benkirane, le chef du parti islamiste dit « modéré » Justice et Développement, large vainqueur des élections avec 107 sièges sur 395, la monarchie parlementaire « n’est pas adaptée au Maroc ».
On constate donc que le changement, à l’exception du cas tunisien, provient principalement des autorités gouvernantes, plus soucieuses de consolider leur pouvoir en concédant un minimum de prérogatives que mues par une quelconque volonté de démocratisation. Malgré les mobilisations populaires massives de ces derniers mois, réclamant un changement au niveau de la gestion des affaires publiques, les citoyens ont toujours du mal à imposer leur vision et leurs demandes au niveau institutionnel.
Ce décalage n’a rien d’anormal. La démocratisation n’est pas un processus instantané. Les capacités internes de démocratisation ne sont pas encore solides mais les revendications se multiplient. Cela promet une belle confrontation entre les différents courants politiques. Une confrontation qui risquerait, cela dit, de déborder et de prendre un caractère violent si les principaux protagonistes n’arrivaient pas à limiter leurs échanges politiques à l’enceinte parlementaire.
Le malaise social, qui a fait irruption de manière spectaculaire en 2011, risque de s’étendre bien au-delà de 2012. L’enjeu des nouveaux régimes, ou des nouveaux gouvernements, sera donc d’y faire face à travers des politiques participatives garantissant un rôle central au Parlement. Dans un système véritablement démocratique, la légitimité des institutions, et donc des mesures et politiques décidées par elles, ne peut être garantie que par la consultation et l’adhésion libre des citoyens.
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